- Предлог-законот за научно-истражувачка дејност значително ги зголемува кадровските барања за приватните институти, што може да создаде организациски и финансиски предизвици.
- Новите решенија отвораат простор за дискреција преку подзаконски акти и одлуки на министерот, што може да влијае врз правната сигурност и процесот на основање и работа на институтите.
- За разлика од флексибилните модели во Европа, каде условите се врзуваат за финансирање, а не за основање, предложените решенија може да постават повисоки бариери за развој на приватната научна дејност.
Предлог-законот за научно-истражувачка дејност (НИД), објавен на платформата Единствен национален електронски регистар на прописи (ЕНЕР), носи значајни промени во начинот на основање, функционирање и управување со научните установи во Македонија. Дел од предложените решенија отвораат прашања за можни дискрециски овластувања кај дел од извршната власт, зголемени административни бариери и непотребно создавање финансиски товар за приватните научни организации, кои опстојуваат од реализација на меѓународни проекти и други самофинансирачки активности, а не земаат ниту денар од државниот буџет.
Зголемување на бројот на вработени во приватните научни институти
Една од најконтроверзните промени е што со предлог-законот значително се зголемуваат кадровските услови за основање приватен научен институт. Според член 25, приватниот институт мора да има најмалку 10 вработени од соодветното научно подрачје и тоа: пет доктори на науки, тројца магистри и две лица со високо образование. Во важечкиот закон, условите се значително пониски: вкупно пет истражувачи од кои двајца доктори на науки и тројца магистри или лица со високо образование.
Тоа значи дека предлог-законот го удвојува минималниот број истражувачи кои мора да се вработени, со што значително се зголемува финансиската и организациската бариера за основање приватен институт.
Истовремено, во текстот на предлог-законот се користат различни формулации за кадровските услови кај јавните и приватните научни установи. Имено, во членот 13 се вели дека „кај јавните научни установи е „обезбеден потребен број лица…“, а во членот 25 за приватните научни институти се нагласува „кај основачот има во работен однос…“
Ова отвора неколку прашања:
- Дали јавните институти можат само да обезбедат кадар, без формално вработување?
- Дали можат да користат надворешни соработници или кадар од други институции?
- Дали приватните институти се ставаат во понеповолна позиција?
Ваквата различна формулација ја има и во постоечкиот закон, но не е јасно како практично се применува.
Нов модел на управување со приватните институти
Уште една промена е начинот на формирање на органите на приватните институти. Според член 27 од предлог-законот, за органите на приватниот институт се применуваат дел од правилата за јавните институти.
Тоа значи дека Советот на институтот треба да има девет членови со звање доктор на науки, и тоа шест од вработените, а тројца претставници на Владата.
Ова создава практичен проблем: во член 25 се бара приватниот институт да има најмалку пет доктори на науки, но за да формира Совет, ќе му бидат потребни најмалку шест доктори на науки, што создава правна неусогласеност меѓу членовите на законот.
На прсти се бројат приватните научни институти
Според податоците на Министерството за образование и наука, во Македонија, заклучно со 2025 година, има(ло) вкупно дваесетина научни установи/институти – од кои само четири се приватни, а останатите се јавни. Дали со предложените законски решенија, нашата земја може да остане без ниту еден приватен научен институт?
Дополнително, присуството на владини претставници во управувачкиот орган на приватен институт отвора дилеми за степенот на државно влијание и можноста за прекумерно мешање во работењето на приватните институции.
Дискрециски права
Една од новините во предлог-законот е можноста министерот за образование и наука, по предлог на Националниот совет, да носи правилник со кој ќе се утврдуваат нормативите и стандардите за основање научни институти и вршење научно-истражувачка дејност. Ова е предвидено во член 12 став 5 од предлог-законот.
Со овој предлог се отвора, можност дополнителни услови да се утврдуваат со подзаконски акт, а не директно во закон. Во постоечкиот Закон за научно-истражувачка дејност ваква одредба не постои.
Тоа потенцијално може да значи овозможување поголема дискреција на извршната власт, можност условите да се менуваат без парламентарна процедура и зголемена правна несигурност за основачите на научни институти.
Новина во предлог-законот е и тоа што министерот ќе издава дозвола за почеток на работа на приватниот институт. Според член 26 став 4: „Дозвола за почеток за работа на приватниот научен институт … донесува министерот.“ Во постоечкиот закон подготовките ги спроведува комисија формирана од Владата, без посебна дозвола од министер.
Ваквиот предлог повторно отвора дилеми за можноста за политичко или административно влијание и за дополнителна административна бариера за основачите.
Што покажуваат европските искуства?
Искуствата од европските земји покажуваат дека формирањето истражувачки институт речиси никаде не е строгo регулирано, односно не постојат фиксни минимални услови за број на истражувачи или кадар при самото основање. Наместо тоа, повеќето држави применуваат двостепен модел:
- Либерални правила за основање институт (како фондација, здружение или приватна организација);
- Строги критериуми за добивање државно финансирање, акредитација или учество во национални/ЕУ проекти.
Ова значи дека државите не го ограничуваат создавањето научни субјекти, но високиот праг на квалитет се обезбедува преку финансиските инструменти, а не преку регистрацијата.
Словенија и Хрватска се најрегулирани, додека Скандинавија, Германија и Бугарија имаат флексибилни системи кои критериумите ги поставуваат во моментот на акредитација или финансирање. ЕУ како целина нема единствена регулатива, туку поставува стандарди преку ERA и Horizon Europe.
Така, во Словенија, основањето научно-истражувачки институт е едноставно и не условува минимален број вработени. Клучната регулатива е Zakon o znanstvenoraziskovalni in inovacijski dejavnosti, кој пропишува само основни предуслови: регистрирана институција, истражувачка опрема, простории и внатрешен систем што обезбедува транспарентно и правично вработување (чл. 57).
Строгите критериуми се јавуваат само при аплицирање за државно финансирање. За „стабилно финансирање“ институцијата мора да има најмалку 30 FTE истражувачи во последните 8 години и најмалку 500.000 евра државно и европско финансирање (чл. 80). Исто така, се бараат најмалку два договори од рамковните програми на ЕУ (чл. 80 ст. 3). Значи, основањето е лесно, а критериумите се вградуваат во фазите на финансирање и акредитација.
Во Хрватска, регистрацијата на научен институт е исто така едноставна, но важечката регулатива ги поставува критериумите преку Законот за квалитет во високото образование. За да се стекне со почетна акредитација, институтот мора да обезбеди лаборатории, простории, библиотека и техничка инфраструктура (чл. 11 ст. 1–3). Најстрогиот услов е минималниот број на кадар: институтот треба да вработува најмалку 20 научници со полно работно време, на научни позиции во област релевантна за институтот (чл. 11 ст. 4). Исто така, потребен е финансиски план за три години и спроведување самоанализа (чл. 11 ст. 5–6). Односно, Хрватска ја врзува акредитацијата со јасни структурни и кадровски услови, што го прави системот построг во однос на Словенија.
Метриките во законот се без преседан во европската пракса
Предложениот пристап во Предлог-законот, каде што h-индексот (чл. 33), Impact Factor-от (чл. 28, 33) и класификацијата во WoS/Scopus бази (чл. 33, 48, 53, 55) се утврдени како формални законски критериуми – нема преседан во европската практика. Ниту една земја не ги вградува овие библиометриски индикатори во законска рамка, токму поради нивната дисциплинска варијабилност и динамичност, како и нивната неусогласеност со принципите на DORA и Leiden Manifesto, кои предупредуваат на ризиците од прекумерна зависност од вакви показатели.
Дополнително, директното законско врзување за Impact Factor е спротивно на современите меѓународни стандарди за евалуација, бидејќи поттикнува „publish-or-perish“ – логика и создава системска нерамнотежа на штета на хуманистичките науки. За разлика од тоа, во европската практика WoS и Scopus се користат ограничено и претежно во подзаконски акти, при што критериумите се диференцираат по научни области и не се применуваат како универзален законски механизам.
Токму поради сложеноста и контекстуалната природа на овие индикатори, во европската практика, тие не се вградуваат во законски норми. Наместо тоа, нивната примена се уредува флексибилно – преку национални тела, стручни совети или независни евалуациски механизми, заради прилагодување кон различни научни области.
Во Бугарија, истражувачките институти најчесто се регистрираат како трговски друштва или непрофитни организации. Иако општите закони за регистрација на фирма се флексибилни, статусот на „научна организација”, доколку институтот планира да доделува научни звања или да учествува во акредитирани докторски програми, подлежи на дополнителни регулативи – мора да има во работен однос соодветен број доценти и професори, што е регулирано со Законот за развој на академскиот кадар. За да биде признаен како ентитет за наука и технологија, институтот мора да докаже капацитет за спроведување и имплементација на научни активности и производство на резултати, што е регулирано со новиот Закон за промоција на научни истражувања и иновации од 2024.
Главната разлика помеѓу државно финансиран и самофинансиран приватен институт во Бугарија „лежи“ во изворот на средствата, степенот на регулаторна контрола и насоката на истражувањата. Приватните институти во Бугарија ретко добиваат директни државни субвенции за плати, но можат да аплицираат за јавни средства преку конкурси главно преку Фондот за научни истражувања (ФНИ) при Министерството за образование и наука или Националниот иновациски фонд (НИФ), при што мора строго да се почитуваат правилата на Законот за промоција на научни истражувања и иновации. Самофинансиран приватен институт се базира на сопствен капитал, договори со бизнис секторот или меѓународни грантови. Институтот има многу поголема слобода во одлучувањето кои теми ќе ги истражува и како ќе ги троши средствата.
Најлиберален модел во Европа имаат Финска и Данска.
Во Финска истражувачки институт може да се основа како фондација, здружение или приватна компанија. Нема закон што бара минимален број истражувачи. Условите за кадар и инфраструктура се јавуваат само при барање финансирање од државни фондови или ЕУ. Вообичаено се бара истражувачки план и квалификуван главен истражувач (доктор на науки). Данска има идентичен модел. Истражувачката организација се дефинира според ЕУ-правилата како субјект кој спроведува истражувања и е државно одобрен. Барањата за научен кадар се врзани за финансии, акредитации или специјални програми, а не за самото основање.
Во Германија, пак, воопшто нема федерален закон што пропишува минимални услови за формирање научно-истражувачки институт. Секоја покраина има свои правила, а институт може да биде регистриран како непрофитна организација, фондација или приватна компанија. Критериумите стануваат строги само кога организацијата бара акредитација или јавни средства (на пример од DFG – German Research Foundation), при што мора да се докаже научен капацитет, тим, инфраструктура и одржливост. Германското трудово законодавство дури овозможува привремено вработување според потребите на проектите, што го прави системот флексибилен. Самофинансираните институти не подлежат на овие строги стандарди.
И на крајот, ако зборуваме генерално за ЕУ, не постои унифицирано законодавство за основање научно-истражувачки институти; ова е национална надлежност. Но, преку рамката на Европскиот истражувачки простор (ERA) и програмите како Horizon Europe, ЕУ поставува стандарди: промоција на мобилност, отворена наука, истражувачки инфраструктури и транснационални тимови.
ЕУ не бара минимален број вработени за учество во програмите, но бара институцијата да докаже оперативен капацитет, соодветен кадар, опрема и финансиски системи за реализирање на проектот. Суштината во ЕУ е, слободно формирање, но строго европско финансирање.
Повеќе време за дебата, корекции и усогласување
Имајќи предвид дека предложениот закон се најавува како унапредување на научно-истражувачката дејност, дел од решенијата, како што покажува оваа наша анализа, отвораат сериозни дилеми за нивните практични ефекти. Ако се знае дека бројот на приватни научни институти е мал, дали новите услови би го поттикнале нивниот развој или пак ќе ја отежнат нивната одржливост?
Затоа, внимателното преиспитување на одредбите и отворањето поширока стручна и јавна дебата би можеле да помогнат во креирање на поурамнотежена регулатива, која ќе ја поддржи науката без да создава непотребни бариери.
Оваа содржина ја изработи Институтот за комуникациски студии.
